将自然资源资产产权保护落到实处
作者： 佟绍纬 来源：土地观察
民法关系社会生活的方方面面，与自然资源管理工作息息相关。自然资源人在落实《民法典》过程中，既要扮演好执行者角色，还要继续扮演好建设者角色。丰富的实践让《民法典》有关自然资源资产物权的规定成为有源活水
《民法典》历经坎坷，主因是始终面临“时机尚不成熟”的情况，其中又主要是由于缺乏实践的成果。实践出真知。《民法典》有关自然资源资产物权的规定，与自然资源人在党中央领导下探索形成的丰富的实践成果密切相关。
改革开放之初，自然资源权属纠纷众多，自然资源资产权利体系、登记制度和救济制度一片空白，基本没有现成的法规可以遵循。为此，自然资源人在党中央领导下，勇于担当，大胆实践，探索出了一条具有中国特色的自然资源资产产权法制建设路径，即先在实践中干起来，然后逐步归纳总结，从出台普通文件，到出台规范性文件和规章，以至出台条例、法律，直至出台基本法甚至修改宪法有关内容。 40多年的实践中，我国自然资源资产权利体系基本形成，自然资源资产权利登记制度逐步确立，自然资源资产权利救济制度逐步成型，一个“以公有制为基础，所有权使用权分离，囊括地权、房权、海权、林权、草权、水权、矿权、渔业权、空间权等诸多权利，横跨陆海空”的自然资源资产产权制度初步形成。目前，我国已经明确了近30种自然资源资产权利类型，自然资源登记制度也已经逐步实现了由主要服务于自然资源的行政管理向主要服务于自然资源资产权利保护和维护市场交易安全的转变。相应地，自然资源由分散登记逐步过渡到目前的统一登记。以不动产登记为基础，以登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”为目标的自然资源资产权利登记制度逐步确立。同时，协商、调解、政府处理（行政裁决）和诉讼等多渠道、全方位的自然资源资产权利救济制度形成。
不遗余力地继续推动自然资源资产产权法制建设是自然资源人的责任
《民法典》颁布实施后，自然资源资产产权制度的完善仍有很长的路要走。先大胆实践，再逐渐推动立法改法的自然资源资产产权法制建设路径，依然具有强大的生命力。客观而言，《民法典》有关自然资源资产物权的规定还比较原则，仅仅搭起了框架而已，许多规定还不够明确、具体，因而可操作性还不够。比如，怎样在正在起草的《不动产登记法》中进一步明确不动产登记队伍建设、不动产登记的审查效力、不动产登记损失赔偿以及如何平衡推进“互联网+”、优化营商环境与登记安全等等。再比如，在自然资源资产权利救济方面，除了土地承包经营权仲裁有专门的法律外，其他地权、林权、草权、海权、水权纠纷的调处都没有明确的法律规定。这些问题的解决，靠被动地等待《民法典》完善显然是不现实的。 对于自然资源管理工作而言，自然资源资产产权法制建设是躲不开、绕不过的问题。自然资源管理各项工作的起点是自然资源资产权利明确，终点也要落到自然资源资产权利明确。只有自然资源资产权利明确了，其他自然资源管理工作才会顺畅，从而节省大量的人力物力。而自然资源管理部门来推动自然资源资产产权法制建设，可以说具备得天独厚的优势——对自然资源资产权利的现状最了解、问题最清楚，对自然资源资产产权法制建设最有发言权。而且，立法工作很大程度上就是对实践经验的归纳和总结，不能只依靠立法机构。因此，自然资源人要乘势而上，一鼓作气，一以贯之地推动自然资源资产产权法制建设，不断助力完善《民法典》中有关自然资源资产物权的规定。需要强调的是，自然资源管理部门有关自然资源资产权利的规定，其目的不是自授行政权力，而是保护群众权益，要时刻把保护好、落实好人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。
持续为《民法典》有关自然资源资产物权的内容完善提供支撑
具体来说，自然资源管理部门可以由点到面、由低级向高级，努力推动自然资源资产权利立法，为《民法典》有关自然资源资产物权的内容完善提供支撑。一是开展自然资源资产权利立法试点。争取全国人大授权，选择各种国家实验区和经济特区、有立法权的城市等，作为自然资源资产权利立法试点。对实践中存在而《民法典》没有规定，或虽有规定但不具体明确的自然资源资产权利进行梳理、归纳、完善，形成有关自然资源资产权利的法案，由当地人民代表大会作为落实《民法典》的举措而予以批准颁布，进而推动全国人大修改完善《民法典》相关规定。自从实行不动产统一登记以来，对于大量历史遗留问题的处理，各地本着以人民为中心的发展理念出台了有关处理办法，有力地维护了社会的和谐稳定，其中有些规定被《民法典》物权编采纳。 二是实现单权种立法突破。所谓单权种立法，就是选定社会关注、中央重视的某一种自然资源资产权利先行开展立法。比如，自然资源管理部门可以主动联合农业、公安部门，在充分调研的基础上，对农民集体成员资格的取得和丧失，以及农民集体成员在集体土地所有权行使中的权利作出全面、系统、明确的规定。单项权种立法取得突破后，再针对《民法典》有关自然资源资产物权规定不完善的地方，逐个出台各种单项自然资源资产权利的专门规定，从而为最终完善《民法典》有关内容奠定雄厚的基础。三是颁布有关自然资源资产权利的部门规章。依据《民法典》确立的指导思想和基本原则，对于《民法典》没有规定、或虽有规定但不完善且工作急需的，自然资源管理部门要解放思想，大胆制定出台有关土地权利的部门规章。比如，《确定土地所有权和使用权的规定》已经被各级自然资源管理部门和司法机关采用了20多年，但由于只是一个规范性文件，自然资源管理部门在实际工作中据其作出的有关自然资源资产确权决定，有时候还是被司法机关以引用法律依据不当而予以取消。因此，应尽快将其上升为部门规章，进而推动其上升为法规甚至法律。（作者系自然资源部不动产登记中心副主任）
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